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以城市体检推动城市治理高质量发展路径探析

中国房地产网

2021-09-04 15:53

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徐晓明


城市体检是考察城市规划建设管理的基础性工作,是提升城市治理能力的创新举措。随着我国城镇化水平的提高,城市基础设施、人居环境、公共服务等配套资源已接近承载能力的临界点,城市体检已经成为精准实施城市总体规划的有效抓手。通过构建“监测——诊断——预警——维护——更新”五位一体的城市体检更新闭环,进而提高城市治理的现代化水平,促进城市高质量发展。


推进国家治理体系和治理能力现代化,必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。让城市更聪明一些、更智慧一些,更加健康持续发展,是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。城市是一个“有机生命体”,像人体一样有经络、脉搏、肌理,如果不科学地对待城市,在生长过程中就会出现各种各样的“城市病”。因此,要树立城市从管理转为治理的工作意识,定期进行城市体检,查找城市在空间治理、功能布局、规划建设以及发展过程中存在的问题,并根据实际情况进行有机更新。


城市体检就是通过对城市发展状况、城市规划及相关政策的实施效果进行监测、分析、评价、反馈和校正,通过计算监测指标、分析体检数据等技术手段,查找和解决城市建设中的短板弱项,及时发现城市问题和风险隐患,寻找“城市病”源头,并高效快速做出反应,提出解决和完善治理相关建议,采取有效应对措施。从而进一步提高城市的风险防范能力、科学决策水平和资源精准投放,确保城市在转型发展中建立及时发现问题、快速整改和巩固提升的联动工作机制,为城市科学治理决策提供重要参考和依据。新发展阶段,城市体检已经成为精准实施城市总体规划的有效抓手,通过构建“监测-诊断-预警-维护-更新”五位一体的城市体检更新闭环,进而提高城市治理的现代化水平,促进城市高质量发展。


一、城市体检是提升城市治理现代化的内在要求


城市体检是考察城市规划建设管理的基础性工作,是提升城市治理能力的创新举措,也是推动城市人居环境高质量发展的内在要求。从国外发展经验来看,英国在城市体检评估方面处于国际领先位置。2005年起,伦敦每年都会向社会公开发布城市规划《年度监测报告(Annual Monitoring Report,AMR)》,长期以来《年度监测报告》已经成为伦敦评估其城市规划及政策实施有效性的主要依据。通过构建规划监测相关的指标体系,对规划具体实施的进程展开数据监测和评估,借助数据和分析客观真实地反映出规划目标能否实现、规划政策是否有效,并以此为重要依据,对规划目标和政策进行修改、调整和完善,从而进一步提高城市治理综合能力。


我国城市体检起步较晚,深圳是我国率先提出城市体检的城市。2011年,深圳市在《深圳城市发展(建设)评估报告2011》中提出了“城市体检”的概念。报告指出城市体检是综合化、定量化与动态化的规划实施评估,是对各层次城市规划、公共政策对城市发展实施效果进行监测与评价。2015年12月中央城市工作会议上,习近平总书记提出要“建立城市体检评估机制”。2017年,习近平总书记在批复北京市城市总体规划时,就明确提出要“健全规划实时监测、定期评估、动态维护机制,建立‘城市体检’评估机制,建设没有‘城市病’的城市”。2019年,住建部在北京城市体检实践的基础上,在全国选取11个城市作为首批试点。此后,逐年扩大体检城市的范围,2021年已扩大至59个试点城市。2021年6月,自然资源部发布《国土空间规划城市体检评估规程》(以下简称《评估规程》),明确国内城市从今年开始,实行一年一体检、五年一评估。该《评估规程》通过制度和指标来推动城市体检的全国落地,使城市体检工作上升至国家战略层面。


2020年初,新型冠状病毒疫情暴发及蔓延,全球200多个国家受到影响,给人们的生命、生产和生活带来极大威胁,给城市治理带来严峻的考验。习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》的文章中指出,城市发展不能只考虑规模经济效益,必须把生态和安全放在更加突出的位置,统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。要坚持以人民为中心的发展思想,坚持从社会全面进步和人的全面发展出发,在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划,打造宜居城市、韧性城市、智能城市,建立高质量的城市生态系统和安全系统。这对我国城市体检提出了更高的标准和要求,为我国城市治理高质量发展指明了发展目标和方向。


目前,我国多数城市建设重点开始转向对存量空间资源提质增效阶段。随着我国城镇化水平的提高,城市规模和人口数量不断壮大,城市的基础设施、人居环境、公共服务等配套资源已接近承载能力的临界点。城市的产业结构、空间布局以及基础配套等方面的欠缺老化,已经成为城市提质增效发展面对的新问题。同时,随着我国城镇化建设的规模化发展,很多城市不可避免地出现了不同程度的“城市病”,当前,给城市定期做体检有着非常必要的现实意义。


二、城市体检的内涵特征和主要任务

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首先,城市体检要以人民需求为中心。党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城市体检的出发点就是以提高城市人居环境质量和治理水平为目的,其出发点就是一切为了人民对美好生活的追求。习近平总书记说:“城市是人民的,城市建设要贯彻以人民为中心的发展思想,让人民群众生活得更幸福。”目前,多个大中城市均出现了交通拥挤、环境污染、住房紧张、配套不足等“城市病”,而这些恰恰影响到城市居民的生活质量,同时也在制约城市的高质量发展。


城市居民的需求和满意度是城市体检的出发点和落脚点。城市体检要关注城市中时间、空间和人的关系,关注城市居民的获得感、幸福感、安全感。城市体检要反映城市不同居民对人居环境建设的需求和意愿,通过居民对城市人居环境的感知判断,来验证城市人居环境与居民个体需求之间的匹配度。此外,还要引导城市以人的需要、感受和全面发展来安排好生产、生活、生态空间,将宜居、宜业、宜养、宜游等内容和指标作为监测和评价的重点,提升城市治理投入与居民感知之间的契合度。因此,城市体检指标除了客观大数据等方面的理性分析外,还要响应城市居民的感性体验需求和诉求。同时,还要为城市居民有序参与城市治理提供平台,使其能够积极主动参与到城市体检评估中来,用人民群众满意度来衡量城市空间治理水平。


其次,始终坚持问题导向是城市体检的关键所在。城市体检的目的是发现问题、解决问题,路径指向定要清晰。住建部“样本城市”的体检内容包括生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力等8个方面。自然资源部的“城市体检评估规程”,从安全、创新、协调、绿色、开放、共享6个维度设置一级类别,划分为23个二级类别和122项三级类别指标。两个部门的体检指标设定主要针对的是可能出现的共性问题,细化类的指标则由各城市来设定。总体而言,开展城市体检评估既要全面客观分析城市发展取得的成效,更要着力发现城市在国土安全、生态保护、资源利用、空间开发、民生保障、实施时序、政策配套等方面的突出矛盾和问题,从规模、结构、布局、质量、效率、时序等多角度查找问题背后的深层次原因,并提出针对性解决措施。


我国幅员辽阔,不同城市发展水平和所面临的问题各不相同,甚至彼此间的差别巨大。因此每个城市设定的体检指标,就要根据城市特点,客观分析城市发展过程中可能存在的实际问题。要综合考虑不同城市之间人口数量、经济特点、空间分布、产业结构、生态保护等因素,从目标趋向、问题所指、特殊性和可操作性等方面调整优化。加强拓展和延伸自选指标,既有“规定动作”,又有“自选动作”,既强调底线思维的“基本指标”,也要设置符合不同城市特点的“推荐指标”。通过不断优化完善指标体系,使其与时俱进,使得体检的结果更加科学高效精准。


最后,建立“五个一”的城市体检任务清单模式。按照北京等多个城市的体检经验来看,通过建立“五个一”的城市体检任务清单,可以实现城市体检“一张蓝图绘到底”。城市体检“五个一”主要是指一张图、一张表、一清单、一平台、一调查。如北京城市体检提出空间发展“一张图”,主要涵盖城市发展定位和核心功能的实现情况、“人、地、房、业”核心指标变化、落实总体规划的各项任务建设情况等。指标体系“一张表”,主要指对总体规划中评价指标体系和实施指标体系组合形成综合指标开展持续监测。重点任务“一清单”,是指按照总体规划实施工作方案所确定的重大项目、专项工作和政策机制等主要工作任务,对照完成时限判断进展情况。体检大数据“一平台”,是指通过广泛收集汇总城市运行大数据,形成相互补充、相互支持、互为校核的数据工作平台。民意满意度“一调查”,是指在定期开始“宜居城市”问卷调查基础上,设计“和谐宜居城市社会满意度调查”,不断跟踪记录市民满意度变化脉络。


三、城市体检的具体实施路径


1.城市体检使诊断“城市病”走向精准施策。根据问题导向的原则,对于形成或已知的“城市病”,如交通拥堵、配套不足、环境损坏等进行持续跟踪评估,根据不同的“城市病”症状,以发展的眼光进行系统研究、科学分析和问题研判,查找城市规划建设管理中存在的问题,量化工作标准,细化工作任务,然后对症下药,精准施策。对于新增问题,尤其是典型案例则要深入剖析,挖掘问题背后机理,重点问题要重点研究,找差距、补短板、强弱项,对指标异常的项目提出预防和整改措施。还要善于发现苗头性问题,“知未病”才能“治未病”,增强提前发现问题,空间预警的能力。


2.“城市病”的治理比诊断更重要。城市体检评估工作的核心是诊断、分析和治理。首先要对城市体检指标数据进行全面、客观的分析,再借助大数据的推演对症下药,提出治理的对策建议,建立城市治理从问题识别-原因分析-治理建议的逻辑链条。各城市应建立“城市病”综合治理联席机构,建立城市治理的多部门协同机制。治理过程中要明确责任单位,治理措施要细化成居住环境提升项目清单。“大病”应由多个部门联合会诊解决,“小病”则由单个部门明确解决。此外,借助城市体检的阶段性治理成果,也要对城市规划建设管理工作进行及时反馈和修正,通过治理结果协调统筹城市的全面高质量发展。


3.城市体检大数据平台推动诊断治理一体化。搭建一个稳定准确、权威高效的城市体检数据平台非常重要。各城市应结合其新基建和智慧城市建设,借助城市体检的数据采集,建立城市体检及治理的信息化大数据及智能分析平台。首先,构建城市空间基础信息化平台,主要包括城市规划实施数据、城市建设管理数据、城市地理空间数据和城市运行实时大数据等四大类数据的采集汇总。其次,构建城市监测大数据平台。数据指标的建立和分析要从历史维度、发展阶段、城市特性等元素加以考量,将城市居民的生活感受和满意度调查同数据分析的技术评价相结合,使得数据的分析更加人性化,更有利于政策的制定,更好地服务于“满足人民美好生活需要”的城市治理内在要求。


4.构建多层次、多维度的城市体检评估综合分析法。多个试点城市的体检评估实践探索成功经验显示,城市体检的重点在于多层次、多维度的体检评估分析视角和多种科技手段的分析应用,以及客观科学高效的评估体系的构建。首先,构建省、市、区(县)、街(乡)的不同层级的体检指标。以城市总体规划为统领,根据层级分类实施体检并形成有效协同与衔接。其次,要开展全要素评估分析,重点评估社会、经济、文化、生态等多个城市发展全要素的空间发展趋势与变化,并将关联性强的要素进行交叉对比分析。最后,还应采取定量与定性相结合的综合评估分析方法。例如“消防救援5分钟可达覆盖率(%)”指标,就是以站点中心位置5分钟车行范围做缓冲分析,并说明“缺乏技术条件的城市或地区可用3公里缓冲半径替代5分钟车行范围”。对于无法量化的指标采取定性评估的原则,使得城市体检评估更加科学精准。


5.对城市体检制度化的硬约束是推动城市治理高质量发展的长效机制。习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时说:“城市是生命体、有机体,要敬畏城市、善待城市,树立‘全周期管理’意识,努力探索超大城市现代化治理新路子。”在构建新发展格局发展要求和新技术应用背景下,实施城市体检评估正朝着更加注重过程评估、关注指标实时监测、重视反馈优化实施等方向转变。因此,城市治理工作要树立以人民为中心的全周期治理意识,把新发展理念贯穿城市的规划、建设、管理、改造、治理的全过程,就必须建立城市体检常态化工作制度保障,使体检评估机制在城市规划编制和运行体系中发挥重要作用。从高质量发展构建新发展格局的战略角度看,城市体检是一项长期而系统的工程,伴随城市发展过程中的热点问题和关键政策,需要长时间持续深度监测和重点跟踪,确保治理工作的连续稳定。此外,城市体检要建立常规体检+阶段性评估的长效工作机制,使得体检和治理形成相互支持和协同发展的局面,不断推进城市治理体系和治理能力现代化,进一步推动城市治理开创高质量发展新局面。


【本文受国家社科基金项目“京津冀城市群`区域治理一体化`模式构建与推进路径研究(编号:20BJY064)的资助。作者徐晓明,应用经济学博士,公共管理学博士后,中央党校(国家行政学院)科研部副研究员】


编辑:温红妹

中房报新闻,未经授权不得转载   

标签:城市体检,城市治理
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